一、政策背景

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，通过开展卫片执法工作，健全早发现、早制止、严查处的执法工作机制，严格保护耕地和矿产资源，严肃查处不符合高质量发展要求的非农化建设违法占用耕地问题，尤其是违反国土空间规划和“三区三线”有关规定，违法占用永久基本农田和生态保护红线以及非法开采稀土等战略性矿种的行为，推动我省各地区建立良好的自然资源管理秩序，落实粮食安全党政同责，牢牢守住我省耕地保护红线，严守粮食安全底线，实现高质量发展。

二、政策解读

（一）解读国家2023年土地卫片执法工作新政策新要求

1.文件依据：《自然资源部办公厅关于开展2023年卫片执法工作的通知》（自然资办发〔2023〕6号

2.工作原则：坚守真实性、狠抓准确性、提高时效性、聚焦工作重点。

坚守真实性是底线，国家要求：据实填报核实结果；政府购买服务的，要明确真实性要求；杜绝谎报瞒报、虚假整改！

（二）解读《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（2023年修订）

1.合法新增建设用地

1.1已依法供地的图斑或地块

判定规则：卫片图斑下发时已依法办理农用地转用、土地征收审批手续，并在动工建设以前办理了供地手续，且在批准范围内建设的图斑或地块。政府为供地而进行土地平整的图斑或地块可以不提供供地手续。

举证要求：

（1）必须填写对应的农转用批文、供地文件的文号。

（2）必须上传内容清晰的有关批文文件、批文范围线与图斑的矢量套合图(批地、供地各1份)。

（3）属于政府为供地而进行土地平整情形的，除填报农转用、征收文件之外，必须上传能证明确实属于土地平整的现场照片。

注意：在填供地文件文号前，要先填农转用批文。

1.2已依法取得先行用地手续的图斑或地块

判定规则：在动工建设以前，经有权机关批准，办理了先行用地审批手续，在批准范围内建设的图斑或地块。

举证要求：

（1）必须填写先行用地审批的批准文件文号。

（2）必须上传内容清晰的有关文件、批文范围线与图斑的矢量套合图。

1.3已办理其他合法用地手续的图斑或地块

判定规则：已依法取得不动产权证书(含土地使用权证等)的图斑或地块；符合增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、采矿用地等政策并办理了相应手续的图斑或地块；依据有审批权限的省级以上人民政府相关特殊政策，已取得相关用地文件的图斑或地块。

举证要求：

（1）必须填写不动产权证书号（包括仍有效的土地使用权证等）、增减挂钩批准文件文号（已通过城乡建设用地增减挂钩在线监管系统完成备案的）、工矿废弃地复垦利用批准文件文号、采矿用地批准文件文号以及经有审批权限的省级以上人民政府相关特殊政策批准的文件文号。

（2）必须上传内容清晰的有关文件、批文范围线与图斑的矢量套合图。

1.4补充规定

（1）不得作为合法用地的文件。发展改革、自然资源、水利、交通运输、农业农村、林草等部门对建设项目下发的用地预审（或选址意见批准意见）、临时用地、设施农业用地、项目用海批复等文件，以及采矿许可证、施工许可证、取水许可证等证件，不得作为合法新增建设用地的判定依据(法律法规另有规定的除外)。

注意：有关建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的认定（《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）

（2）涉及永久基本农田的批文。地方审批的农用地转用、土地征收审批等文件涉及占用永久基本农田，批文在前划定在后的，应如实上报，部将核实是否属于永久基本农田划定不实等情况；

划定在前批文在后的，应予以核实，属于违法审批的，按新增非农建设违法用地上报。

（3）采矿用地。应当按照《中华人民共和国土地管理法》《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》(自然资发〔2022〕202号)等法律法规和政策性文件要求办理审批手续。未办理的，判定为新增非农建设违法用地。

（4）自录批文。如填报的批文已在部批文系统备案，无需上传矢量数据，上传批文范围线与图斑的矢量套合图即可。如填报的批文未在部批文系统备案，该情形属于上传自录批文，应上传自录批文矢量数据、批文范围线与图斑的矢量套合图。如自录批文为市县批准的，还须上传市级自然资源主管部门出具的有关批文合法性的情况说明。

注意：只有批准时间≤2021年12月31日或＞2022年6月

30日的批文才可以作为自录批文上报。

2.违法用地

2.1非农化违法用地

2.1.1新增非农建设违法用地：违法批准占用、违法供地、违法占地、未供即用

注意要点：违法批准占用是指不符合临时用地使用范围和使用条件，违法违规进行审批的。

违法占地新变化：

（1）对往年已形成的历史违法用地，且未曾纳入土地卫片执法范围的

（2）对以服务农业生产为名，主要用于停车场、村民健身等用途但未办理建设用地审批手续的

（3）对赛鸽、赛马等比赛场地及关联的办公、驯养等附属设施，未办理建设用地审批手续的

（4）全域土地综合整治试点，涉及非农建设的，未办理建设用地审批手续的

（5）高架路桥非法占用河流、湖泊等河道管理范围以外的农用地、未利用地的

（6）采矿用地未按要求办理审批手续的

新增非农建设违法用地的举证要求：

（1）属于国家和省级重点项目的违法用地，应填写国家发展改革部门、中铁总或省发展改革部门的立项文件文号，或省重点建设项目计划的下达文件文号，并上传相应文件等证明材料。

（2）属于农村村民住宅违法用地，应上传镇街出具的属于建设农村宅基地用途的证明文件。

（3）有明确的项目或明显的建设行为的图斑，不可上报为“违法用地-空闲地”。

（4）上报为“合法矿区违法用地”的需上传采矿许可证。

注意：请谨慎勾选涉及的专项工作！

2.1.2存量非农建设违法用地

卫片图斑所涉及的国土调查数据库中的现状地类全部为建设用地的，属于存量建设用地。

在存量建设用地上存在的违反国土空间规划的翻新、翻建、新建行为，应当判定为存量非农建设违法用地。但是，《中华人民共和国土地管理法》颁布实施后，在未经审批或无合法权源的建设用地上进行翻新、翻建、新建行为，应判定为新增非农建设违法用地。

2.1.3历史违法用地

对往年已形成的历史违法用地，如果曾经纳入土地卫片执法范围并判定为违法用地，且未发生新的违法行为的，判定为实地未变化。对往年已形成的历史违法用地，如果未曾纳入土地卫片执法范围，判定为新增非农建设违法用地。

2.2非粮化违法违规用地

2.2.1农业建设违法违规用地：占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施的；占用永久基本农田建设破坏耕作层的种植业设施的；占用永久基本农田建设农村道路的；未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设畜禽养殖、水产养殖设施的；未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设破坏耕作层的种植业设施的；符合相关标准但未经批准占用一般耕地建设农村道路的。

2.2.2涉及发展林果业和挖塘养鱼等违法用地：非法占用永久基本农田发展林果业的；非法占用永久基本农田挖塘养鱼的。

非粮化违法用地注意要点：部批复的全域土地综合整治试点，且经林草部门审核同意涉及林地布局优化调整的，如占用永久基本农田，不属于涉及发展林果业或挖塘养鱼等违法用地，上报为实地未变化。

2.3其他用地

2.3.1设施农用地

是指实际用途符合国家和省有关政策文件确定的设施农业用地认定标准的图斑或地块，包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的 粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

举证要求：

（1）必须填写已在部设施农业用地监管系统中的项目编号（备案号），不允许自录。

（2）必须上传内容清晰的有关文件、套合图。

（3）必须提供清晰、多角度、能证明其符合设施农业用地要求的设施内、外部实地相片。

注意要点：看护房标准按“大棚房”问题专项清理整治整改标准执行，即单层、面积不超过15平方米。将原设施农业用地用于非农业建设的，应判定为新增非农建设违法用地。

2.3.2临时用地

是指符合国家有关临时用地的规定，且已经办理审批手续、签订临时使用土地合同、编制土地复垦方案报告表的临时性用地图斑。其中包括部批准的采矿用地方式改革试点矿区范围内的临时用地、因国家能源保供需要经部同意审批的临时用地、生态修复项目涉及的临时用地。

判定规则：

（1）临时用地批文应有对应的具体批复用途，且实际用途与临时用地批文的具体批复用途一致。若临时用地批文未明确具体用途的，需提供自然资源部门出具的情况说明。

（2）未按照经批准的临时用地用途使用，修建永久性建筑物、构筑物和其他设施的，应按非农建设违法用地上报。

（3）超出批准使用范围部分的，应按非农建设违法用地上报。

举证要求：

（1）必须填写临时用地批准文件文号。

（2）必须上传内容清晰的有关文件、套合图，矢量数据及土地复垦方案报告表等相关文件（不涉及农用地，即现状为建设用地或未利用地，可上传镇街情况说明后无需提供复垦方案）。

（3）必须提供清晰、多角度、能反映图斑全貌的实地相片。

注意要点：批准时间在2022-01-01 （含）之后的，必须关联部备案系统中的批文。批准时间在2019-01-01（含） 至2021-12-31（含）之间的，支持自录批文。

2.3.3农村道路

农村道路是指在农村范围内，路基宽度在8米以内，用于村间、田间道路交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路的图斑。

举证要求：

需提供实地照片证明路面（含路基）宽度不得大于8米。对于按道路走向分割成2条及2条以上的农村道路，总宽度超过8米的应上报为非农建设违法用地。

（2）涉及占用一般耕地的，须上传能证明县级人民政府已将该农村道路纳入年度耕地“进出平衡”总体方案的材料。

（3）符合光伏用地标准，位于方阵内部和四周，直接配套光伏方阵的道路，可按农村道路上报。

（4）需提供该道路属于农村道路的证明材料（如“四好农村路”批复）或提供图斑与国家公路网络体系的套合图证明图斑不在国家公路网络体系内，或者提供交通运输部门关于该图斑属于农村道路的相关证明。

2.3.4不改变原用地性质的光伏用地

是指不改变原用地性质的光伏、风电用地。使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建设光 伏、风力发电项目，其中不占压土地、不改变地表形态的用地图斑或地块。

判定规则：【2022年10月13日印发】《自然资源部办公厅关于过渡期内支持巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的通知》“鼓励支持脱贫地区光伏项目在戈壁、荒漠等地区建设，不得新增占用耕地建设光伏项目。”

【2023年3月20日印发】《自然资源部办公厅 国家林业和草原局办公室 国家能源局综合司关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》

（1）新建、扩建光伏发电项目，一律不得占用永久基本农田、基本草原、Ⅰ级保护林地和东北内蒙古重点国有林区。光伏方阵用地不得占用耕地。

（2）光伏方阵用地不得改变地表形态，以第三次全国国土调查及后续开展的年度国土变更调查成果为底版，依法依规进行管理。实行用地备案，不需按非农建设用地审批。

（3）光伏发电项目配套设施用地，按建设用地进行管理，依法依规办理建设用地审批手续。

稳妥处置历史遗留问题。通知施行之前已按照规定批准立项的光伏发电项目（包括动工和未动工建设），可按批准立项时用地预审和用地有关意见执行，不得扩大项目用地面积和占用耕地林地草地面积；已经通过用地预审或地方明确用地意见、但项目未立项的，按本《通知》规定要求执行。生态保护红线内零星分布的已有光伏设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。

举证要求：

（1）必须上传立项文件和有关项目建设内容和建设情况的材料。

（2）不改变原用地性质的光伏用地涉及耕地（下发地类），且立项时间在2022年10月13日之后，必须提供套合图，证明图斑不涉及耕地（套合图叠加立项上一年土地利用现状）。

（3）不改变原用地性质的光伏用地涉及三区三线永久基本农田，需提供相关证明，证明立项时不占永久基本农田（套合图）。

2.3.5实地未变化

是指因各种原因导致卫片图斑反映地形地貌发生变化，但监测时段内土地的实际用途未发生改变或者改变符合相关政策规定的图斑。

（1）实地未变化中属于国务院其他有关部门管理范围的有：临时占用林地、林业生产工程设施、河道、军用土地、涉密项目。

临时占用林地：是指取得林业主管部门批准临时占用林地文件的图斑。

举证要求：①必须上传内容清晰的有关文件（扫描件或照片，与填写的文号保持一致）和套合图1份（采用图斑下发前最新现状数据的土地利用现状图、土地利用总体规划图或影像图为底图，套合批准范围线和图斑范围线）。②不得修筑永久性建筑物。③必须提供清晰、多角度、能反映图斑全貌的实地相片。④不得从事非法采矿活动（含采石取土）。⑤经批准临时使用林地，应自期满之日起1年内恢复植被和林业生产条件；超过1年的，应按非农建设违法用地上报。⑥超出批准使用范围部分的，应按非农建设违法用地上报。

林业生产工程设施：临时林业生产工程设施是指经林业主管部门批准，在林地范围内修筑直接为林业生产经营服务的工程设施的图斑。

在举证时上传林业部门审批文件、套合图。

河道：是指位于水利部门河道管理范围内的图斑。

在举证时上传水利部门出具的属于河道管理的证明和图斑与河道管理范围线的套合图。

军用土地：是指确属军事用途的图斑。

在举证时应提交军用土地登记表。

涉密项目：是指确属除军事用途以外的涉密图斑。

在举证时应提交涉密项目登记表。

（2）海域：是指位于海岸线向海一侧的图斑。

（3）旅游项目用地：符合旅游业发展用地政策的旅游项目用地中，属于自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地的图斑或地块。

（4）农田水利设施：即田间用于引、排、灌的渠道(含渠槽、渠堤、护堤林、小型泵站、涵闸和蓄水池)。

农业简易棚：是指搭建简易棚（房）用于农业生产的图斑。不得修筑永久性建筑物。

（5）土地整理：含高标准农田建设、耕地开垦、旱地改水田或土地综合整治项目。

（6）部批复的全域土地综合整治试点已得到省级有关部门批准的实施方案，且不涉及非农建设的图斑。举证时上传已得到省级有关部门批准的实施方案。

（7）农村道路翻新形成的图斑或地块：对于《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》 (自然资发〔2021〕166号)下发之前已经建设的农村道路，在不改变原有规模前提下的翻新(如铺设水泥、柏油地面等)形成的图斑或地块。

举证要求：①须上传证明该图斑或地块涉及农村道路建成时间为2021年11月27日之前的证明材料，如历史遥感影像截图等。②需提供该道路属于农村道路的证明材料（如“四好农村路”批复）或提供图斑与国家公路网络体系的套合图证明图斑不在国家公路网络体系内，或提供交通运输部门的相关证明，证明该图斑属于农村道路。

（8）占用除农用地以外的土地进行生态修复项目建设形成的图斑：占用除农用地以外的土地进行生态修复项目建设形成的图斑或地块。

举证要求：①占用农用地面积为零，上传生态修复项目的审批文件。②临时占用农用地的，要办理临时用地；否则按违法用地进行判定。

（9）地上种植物调整：即因轮作、休耕、地膜覆盖(大棚)、改种灌木(乔木)等原因产生的图斑。

①属于轮作、休耕、地膜覆盖（大棚）、改种灌木（乔木）等。②前后时相显示有推填土、违法建设等行为，但有证据表明在规定时间内达到以下条件的：现状地类为耕地的，必须复耕且周围无围墙等地块分界物（简易围栏、共墙除外，下同）；现状地类为一般农用地的，必须复绿，周围无围墙等地块分界物。前后时相显示有推填土、违法建设等行为，规定时间内未达到以上条件，判定不通过。

注意：如图斑范围内已进行建设，不得将整图斑中的未硬底化部分分割，通过种植农作物上报为地上种植物调整。

（10）因农业结构调整产生的农用地内部用途调整的图斑：是指因农业结构调整产生的农用地内部用途调整的图斑。

（11）建设用地和未利用地转变为农用地的图斑或地块

（12）边坡治理：即线性工程、隧道及其他项目为保证边坡及其环境的安全，对线性工程路面向上空延伸采用的支挡加固与防护措施，以及地质灾害隐患点治理工程等图斑或地块。不得将属于违法用地的线性工程、隧道及其他项目主体工程部分纳入边坡治理范围。

（13）房屋拆迁（征收）：仅因房屋拆迁等造成的非建设变化用地。

（14）地下管网（廊）：即铺设于地下的油气、燃气、电线、光缆、排水等各类地下管网管廊，建成后可恢复原地类的用地。若属于未开始动工的地下管网（廊），照片无法反映实地情况，则需出具属于地下管网（廊）但尚未铺设的证明。

（15）边角地堆弃土：已取得合法用地手续的建设项目在施工过程中，在项目用地范围外边角地上产生的零星堆弃土，可以在卫片图斑分割后，判定为实地未变化。严禁将工程施工便道纳入边角地堆弃土。

（16）紧急用地：即抢险救灾、疫情防控等急需先行使用土地或通过工程措施正在恢复灾毁土地原貌的图斑或地块。

①属于临时使用的，使用结束后应当恢复原状并交还原土地使用者，可以不再办理用地审批手续。

②属于永久性建设占用的，建设单位应当在应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。

③实地照片应能反映抢险救灾等紧急用地相关工程用途。实地无法反映抢险救灾等紧急用地相关工程的，需提供有关抢险救灾用地等证明材料。

（17）灾毁地：即灾害造成变化，暂时无法恢复原状的图斑或地块。

（18）合法矿区范围内，开采区已经按照矿山生态修复方案治理恢复的部分、地表剥离物等非实质性建设形成的图斑或地块。举证时要上传内容清晰的采矿许可证、修复方案等相关材料和套合图。

（19）往年已形成且在土地卫片执法中被判定为违法用地的历史违法用地，且未发生新的违法行为的图斑或地块。举证时要上传已纳入土地卫片执法范围时的年份、图斑编号、地块编号及地块性质等证明材料。

（20）因卫片监测技术问题错误提取的图斑或地块

（21）其他经省级自然资源主管部门认定，依法依规无需办理新增建设用地审批手续的图斑或地块，分别为电塔用地、农村人居环境整治项目用地、高架路桥。

①电塔用地：是指已登记造册的架空电力线路的杆、塔基础用地（不包括移动通信铁塔站址用地）的图斑。《广东省电力建设若干规定》（广东省人民政府令第103号）“架空电力线路的杆、塔基础用地，向沿线市级自然资源主管部门备案，不办理土地使用权证”

②农村人居环境整治项目用地：是指在不涉及占用永久基本农田前提下，对单体面积200平方米以下的零星分散建设用地、农田水利建设项目用地的图斑。主要包括农村厕所革命、垃圾处理、雨污分流、污水处理、农村公路驿站、交通候车厅（站）、集中供水、卫生站等公共服务设施用地。不属于零星分散的，应按规定办理建设用地审批手续。须上传《关于印发<广东省农村人居环境整治工程项目审批制度改革工作指导意见>的通知》(粤乡振组办[2020]2号)文件。

③高架路桥：是指在铁路工程、独立桥梁工程以及公路工程中，桥下常水位时湖泊和河道管理范围内的桥梁用地图斑。高架路桥非法占用河流、湖泊等河道管理范围以外的农用地、未利用地，应当判定为新增非农建设违法用地；必须提供图斑与河道管理范围线的