一、概况

《社会救助暂行办法》已于2014年2月21日由李克强总理以国务院649号令形式公布，自2014年5月1日施行。

《办法》共有13章，70条。

《办法》规定了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项社会救助制度。

《办法》构建了一个分工负责、相互衔接、协调实施，政府救助和社会力量参与相结合的具有中国特色的社会救助体系新格局。

二、《办法》颁布实行的重要意义

《办法》是我国社会救助发展进程中的一件大事，首次将事关群众基本生活的各项托底制度，统一到一部行政法规之中，是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规，将救急难、疾病应急救助、临时救助等方针、政策纳入到法制安排中，是我国统筹构建社会救助制度体系化、法制化建设的重要标志，为社会救助事业长远发展提供了法律遵循，对于进一步完善社会救助体系，编密织牢基本民生安全网，切实维护困难群众生存权益，不断促进社会稳定和公平正义，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（一）《办法》颁布施行，是促进社会公平、增进人民福祉的庄严承诺。保障和改善民生是各级政府工作的出发点和落脚点，社会救助是兜底民生的最后一道屏障，更是政府的法定职责和公民法定权利。我国《宪法》规定，人民群众在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。社会救助承担着依法保障困难群众基本生活权益，把党和政府的温暖送到困难群众手中，使改革发展成果公平惠及全体人民的神圣职责和光荣使命。《办法》将社会救助上升为根本性、稳定性的法律制度，以行政法规的形式编织兜住困难群众基本生活的安全网，落实了党为人民服务的执政理念，落实了公民获得物质帮助权的宪法权利，是党和政府对促进社会公平、增进人民福祉的庄严承诺。

（二）《办法》颁布施行，是推进依法行政、建设法治政府的客观要求。我国社会救助长期存在着保障不完善、体系不完整、“政策依赖化”，“制度碎片化”等问题，与建设法治政府、严格依法行政的要求不相适应，需要用法治思维和法治方式予以解决。《办法》总结新经验、确认新成果，把成熟的改革经验上升为法规制度，用法规形式巩固改革成果，使各项社会救助有法可依，实现了社会救助权利法定、责任法定、程序法定，为履行救助职责、规范救助行为提供了法制遵循。《办法》是社会救助领域统领性、支架性法规，具有基础性和全局性作用，为提升社会救助工作法治化水平、释放社会救助制度改革红利奠定了坚实基础。

（三）《办法》颁布施行，是社会救助托底线、救急难、可持续的重大举措。《办法》对社会救助进行全面规范，将事关困难群众基本生活的各项托底制度，统一到一部行政法规之中，使之既各有侧重，又相互衔接，兼顾群众困难的各个方面，覆盖群众关切的各个领域，构建了完整严密的安全网。《办法》在资源配置上坚持统筹优化，国家鼓励、支持社会力量参与社会救助，可将社会救助中的具体服务事项，向社会力量购买服务，在程序安排上保障“求助有门、受助及时”，努力保障困难群众基本生存权利和人格尊严，避免陷入生存窘境，防止发生冲击社会道德和心理底线的悲剧事件，也让人民群众消除后顾之忧，安心创业就业，完善了社会救助的治理方式，拓宽了社会救助的治理主体，激发了社会发展活力。

三、立法的新亮点

《办法》无论是在理念上，制度上，还是在方法上，都具有首创意义。

(一)新的理念。《办法》体现了新一届政府在三个方面的重大关切：

一是促公平。人民群众在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，这是我国社会主义制度优越性的体现，是文明社会的公平准则。社会救助承担着把温暖和帮助送到困难群众手中、使改革发展成果公平惠及全体人民的神圣职责和光荣使命，《办法》将社会救助上升为根本性、稳定性的法律制度，使困难群众公平享受发展成果有了制度保障。

二是促法治。十八届三中全会进一步明确要建设法治中国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。我国各项社会救助工作的积极推进，社会救助制度体系已经基本形成，但也存在保障不完善、落实不力、制度“碎片化”等问题，与建设法治政府、严格依法行政的要求不相适应，需要用法治思维和法治方式予以解决。《办法》总结新经验、确认新成果，把成熟的改革经验按程序上升为法规制度，使各项社会救助有法可依；实现了社会救助权利法定、责任法定、程序法定，为履行救助职责、规范救助行为提供了法制遵循。

三是保基本。李克强总理多次作出批示，要求以法治方式织牢保障困难群众基本生活的安全网，减少和防止悲剧性事件发生。

（二）新的制度格局。多年以来，我国的社会救助体系中究竟应该包含哪些内容，一直没有清晰的法规界定。《办法》首次将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8项制度作为基本内容，分别设专章予以规范，形成了完整清晰的社会救助体系框架。这些制度相互衔接，形成了具有中国特色的社会救助制度体系新格局。

在这个格局中，《办法》首次明确由国务院民政部门负责统筹全国社会救助体系建设；县级以上人民政府应当建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。

在这个格局中，《办法》坚持社会救助城乡统筹。在农村五保供养制度基础上，将城市“三无”人员供养与农村五保供养合并为特困人员供养；将城市流浪、乞讨人员救助的“城市”二字删除，其他社会各项救助也从制度上消除了城乡差异，确保社会救助的温暖和关怀惠及城乡所有居民。

(三)新的制度内容。《办法》调整最低生活保障制度。最低生活保障是我国社会救助的基础性制度，是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭进行的补差型救助。《办法》对最低生活保障制度作了两项重大调整。

1、增加规定财产标准。过去只规定了低保家庭人均收入标准，导致一些财产较多、收入较低的家庭也能够享受低保待遇，有违社会公平。《办法》明确了低保家庭还应当符合当地最低生活保障家庭财产状况规定，弥补了制度漏洞。

2、增加规定分类保障。《办法》首次明确对获得最低生活保障后生活仍有困难的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者，应当采取必要措施给予生活保障。

《办法》明确了医、教、住、就业救助制度。在医疗救助方面，明确对符合条件的困难群众采取补贴参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗的个人缴费部分、补助符合规定的基本医疗自负费用等救助措施；明确对需要急救但身份不明或者无力支付急救费用的急重危伤病患者给予疾病应急救助。

《办法》确立临时救助制度。当群众遇到临时性、突发性困难，在穷尽其他社会救助措施后，仍然不能保障其基本生活时，就需要通过临时救助措施解决其面临的困难。《办法》明确，对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力、导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助

(四)新的便民举措。《办法》（2条）明确社会救助工作应当遵循公开、公平、公正、及时的原则，制定了多项方便求助措施，确保困难群众及时受助。

在最低生活保障方面，《办法》（11条）明确申请最低生活保障家庭成员有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。

在特困人员供养方面，《办法》（17条），明确申请特困人员供养有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请；（18条）乡镇人民政府、街道办事处应当及时了解掌握居民的生活情况，发现符合特困供养条件的人员，应当主动为其依法办理供养。

在医疗救助方面，《办法》（31条）明确县级以上人民政府应当建立健全医疗救助与基本医疗保险、大病保险相衔接的医疗费用结算机制，为医疗救助对象提供便捷服务。

在临时救助方面，《办法》（48条）规定对情况紧急的临时救助申请，可以按照规定简化审批手续；（51条）明确公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行公务时发现流浪、乞讨人员的，应当告知其向救助管理机构求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，应当引导、护送到救助管理机构；对突发急病人员，应当立即通知急救机构进行救治

在受理渠道方面，《办法》（60条）要求乡镇人民政府、街道办事处应当建立统一受理社会救助申请的窗口，及时受理、转办申请事项；规定申请人难以确定社会救助管理部门的，可以先向社会救助经办机构或者县级人民政府民政部门求助，社会救助经办机构或者县级人民政府民政部门接到求助后，应当及时办理或者转交其他社会救助管理部门办理。

(五)新的保障机制。

在资金物资保障方面，《办法》（2条、5条）规定社会救助水平与社会发展水平相适应，完善社会救助资金、物资保障机制，将社会救助资金和工作经费纳入财政预算，实行专项管理，分帐核算，专款专用，规范支付，任何单位和个人不得挤占挪用；根据自然灾害特点、居民人口数量和分布等情况，设立自然灾害救助物资储备库，保障自然灾害发生后救助物资的紧急供应。

在机构队伍方面，《办法》（4条）规定乡镇、街道负责有关社会救助申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担，村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作；特别是将流浪、乞讨人员救助站，调整表述为救助管理机构，明确了机构管理属性。

在履职手段方面，《办法》（59条）规定社会救助管理部门和乡镇、街道在履行社会救助职责过程中，可以查阅、记录、复制与社会救助事项有关的资料，询问与社会救助事项有关的单位、个人，要求其对相关情况作出说明，提供相关证明材料，有关单位、个人应当如实提供。

在信息共享方面，《办法》（6条）规定县级以上政府应当按照国家统一规划建立社会救助管理信息系统，实现社会救助信息互联互通、资源共享

特别需要指出的是，在核查家庭经济状况方面,《办法》（58条）从申请人、救助机关、相关单位三个角度，规定了相关权利义务。一是规定申请和受助人员应当按规定如实申报家庭收入状况、财产状况，明确了申请人报告义务。二是规定县级以上民政部门根据申请或者已获得社会救助家庭的请求、委托，可以通过户籍管理、税务、社会保险、不动产登记、工商登记、住房公积金管理、车船管理等单位和银行、保险、证券等金融机构，代为查询、核对其家庭收入状况、财产状况。三是规定在查询、核对申请人有关情况时，有关单位和金融机构应当予以配合。同时，为有效实施经济状况核查，《办法》要求县级以上民政部门应当建立申请和已获得社会救助家庭经济状况信息核对平台，为审核认定社会救助对象提供依据。相关审查核对机制入法，将极大增强社会救助的针对性、准确性，发挥救助资源的最大社会效益。

(六)新的救助力量。

扶危济困是中华民族优良传统，社会力量在社会救助中发挥着重要作用。社会力量可以通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助。《办法》规定，社会力量参与社会救助，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策；有关部门应当为社会力量参与社会救助创造条件、提供便利。《办法》首次明确了社会工作的重要作用，使社会工作在我国法律制度中有了一席之地。《办法》明确县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。这一规定，推动社会救助向物质救助、精神慰藉、心理疏导、能力提升相结合的综合救助服务转变的创新之举，具有划时代意义。

四、规范了各项社会救助的具体条件和救助内容

（一）最低生活保障。

《办法》第九条国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。（1998年省政府印发《云南省城市居民最低生活保障制度》，1999年我县实施了城市低保度；2007年省政府下发《关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知》，我县实施了农村低保制度。）

《办法》第十条最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。

最低生活保障家庭收入状况、财产状况的认定办法，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照国家有关规定制定。（家庭收入状况认定龙政办发〔2013〕67号文件，财产状况认定目前尚未制定）

《办法》第十一条明确了申请最低生活保障办理程序

《办法》第十二条 明确了县级民政部门按月发放最低生活保障金。

《办法》第十三条 明确了“动态管理”的有关要求。

（二）特困人员供养。

《办法》第十四条 明确了特困人员的供养条件，国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。

《办法》第十五条 明确了供养的内容和标准。

供养内容包括四个方面：1、提供基本生活条件；2、对生活不能自理的给予照料；2、提供疾病治疗；4、办理丧葬事宜。

特困人员供养标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府确定、公布。（目前执行情况每人每月104元）

同时，还要求其与城乡居民基本养老保险、基本医疗保障、最低生活保障、孤儿基本生活保障等制度相衔接（解释）。

此外，为尊重供养对象自主选择意愿，《办法》第十五条还规定了特困供养人员可以自行选择供养形式，既可以选择在当地的供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。

（三）医疗救助。

《办法》第二十八条规定，最低生活保障家庭成员、特困供养人员和县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员，可以申请医疗救助。

《办法》第二十九条规定，两种医疗救助的形式：一是对救助对象参加城镇居民基本医疗保险或者新型农村合作医疗的个人缴费部分，给予补贴；二是对救助对象经基本医疗保险、大病保险和其他补充医疗保险支付后，个人及其家庭难以承担的符合规定的基本医疗自负费用，给予补助。同时规定了医疗救助标准，由县级以上人民政府按照经济社会发展水平和医疗救助资金情况确定、公布。

《办法》第三十条规定，申请医疗救助的，应当向乡镇人民政府提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批。最低生活保障家庭成员和特困供养人员的医疗救助，由县级人民政府民政部门直接办理。

《办法》第三十一条规定，县级以上人民政府应当建立健全医疗救助与基本医疗保险、大病保险相衔接的医疗费用结算机制，为医疗救助对象提供便捷服务（即“一站式”即时结算服务）。

《办法》第三十二条规定，国家建立疾病应急救助制度，对需要急救但身份不明或者无力支付急救费用的急重危伤病患者给予救助。

（四）临时救助。

《办法》第四十七条规定，国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。

《办法》第四十八条规定，申请临时救助的，应当向乡镇人民政府提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批；救助金额较小的，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处审批。情况紧急的，可以按照规定简化审批手续。

《办法》第四十九条规定，临时救助的具体事项、标准，由县级以上地方人民政府确定、公布。

对此，为认真贯彻落实党中央、国务院关于社会救助托底线、救急难、可持续的基本方针，使困难群众“求助有门、受助及时”的工作要求，妥善解决因遭遇突发性、临时性等困难导致基本生活难以为继的家庭和人员的生活问题，确保网底不破。我县把《办法》的贯彻执行结合党的群众路线教育实践活动的开展，建立了《龙陵县临时救助直通车制度》目前，该制度尚未下发。

《直通车制度》明确了，救助的形式：临时救助一般以现金救助为主，必要时也可以用与现金等价的实物进行救助。救助范围和救助标准：按照非定期、非定量的要求，同一救助对象一年内只能享受一次临时救助。

第一类：因火灾、交通事故等意外事件，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭；按照我县当年最低生活保障标准，给予四个季度的临时救助金。

第二类：家庭成员突发重大疾病，经基本医疗保险补偿和民政医疗救助后，个人自付医疗费用数额较大，直接导致基本生活暂时出现严重困难的家庭；按照我县当年最低生活保障标准，给予三季度的临时救助金。

第三类：因生活必须支出突然增加超出家庭承受能力，经各种救助措施帮扶后，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭。按照我县当年最低生活保障标准，给予二至三个季度的临时救助金。

第四类：遭遇其他特殊困难的家庭，按照我县当年最低生活保障标准，给予一至二个季度的临时救助金。

第五类：各级政府规定的各项政策性专项救助。主要包括：涉诉特困人员救助、精神病患者住院生活救助、妇幼健康计划救助、光明工程救助等。

原则上，临时救助金额不能高于当年城乡最低生活保障对象的年保障标准。

申请审批程序：申请。临时救助申请应以家庭为单位，也可以个人为单位，向户籍所在地的乡镇人民政府提出。受申请人委托，村（居）委会可以代为提交申请。申请应以书面形式提出，并交验相关部门和村（居）委会出具的意外事故责任认定、人身伤害赔偿处理结果证明，或医疗费用结算单据、医疗救助或报销结算单据等证明材料，或与临时救助有关的其他证明材料。

审核。由乡镇负责入户调查并提出审核意见；情况紧急的，可采取特事特议的办法予以审批，必要时，可由县民政局直接受理申请并负责调查审核。

审批。在审批过程中，要注意与其他专项救助政策的衔接配套，对救助金额的核定，应依据我县当年执行的城乡最低生活保障标准，结合造成家庭基本生活难以维持的临时性、突发性困难类型以及维持当前基本生活的需要来确定。要做到救助政策、对象、标准、金额“四公开”，申请原因、审核意见、审批结果“三公布”，广泛接受社会和群众监督，确保救助效果。

五、强化了监督管理

一是增强了社会救助工作的透明度。《办法》第六十二条，要求县级以上人民政府及其社会救助管理部门应当积极宣传社会救助法律、法规和政策。及时公开社会救助资金、物资的管理和使用等情况，接受社会监督。《办法》第六十四条，同时赋予县级以上人民政府财政部门、审计机关依法对社会救助资金、物资的筹集、分配、管理和使用实施监督的权力。

二是加强对社会救助工作人员的社会监督。《办法》第六十三条规定，履行社会救助职责的工作人员行使职权，应当接受社会监督。任何单位、个人有权对履行社会救助职责的工作人员在社会救助工作中的违法行为进行举报、投诉。此外，《办法》第六十一条还规定，履行社会救助职责的工作人员对在社会救助工作中知悉的公民个人信息，除按照规定应当公示的信息外，应当予以保密。

六、明确了法律责任

《办法》第六十七条规定，对截留、挤占、挪用、私分社会救助资金、物资的，由有关部门责令追回；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

《办法》第六十八条规定，对采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取社会救助资金、物资或者服务的，由有关部门决定停止社会救助，责令退回非法获取的救助资金、物资，可以处非法获取的救助款额或者物资价值1倍以上3倍以下的罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

七、关于救急难工作

“救急难”是一个新提法，也是一项新要求。所谓“救急难”，一般是指由政府和社会对生活突然陷入困境的家庭或个人给予的帮助，是社会救助扮演的新角色。将“救急难”作为社会救助基本方针之一予以明确，是在“托底线”、“可持续”的基础上对社会救助在实施效果和实施方式上的新要求，是对社会救助功能的再深化，旨在通过“救急难”有效防止遭遇急难的家庭陷入绝望无助的境地。近年来，偶尔发生一些冲击社会道德和心理底线的极端事件，引起社会关注和舆论热议。其中，有些是与遭遇急难、贫困无助相联系的。在现实生活中，存在一些群众因突然发生的紧急事件或意外事故致使生活陷入困境乃至面临生存危机、心理危机的现象。有的家庭通过变卖财产、向亲朋好友求助、借贷等形式和得到心理疏导渡过了难关。有的家庭依靠自身能力难以解决问题，以致生活陷入绝境；还有一些身陷困境的家庭或人员没有被及时发现，未得到救助。

党中央、国务院对做好“救急难”工作高度重视。习近平总书记强调，只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若素。李克强总理提出，要编织一张兜住困难群众基本生活的安全网，确保网底不破，保障困难群众的基本生存权利和人格尊严，防止发生冲击社会道德和心理底线的事件。从国务院指导、支持制定《办法》的背景和过程看，推动开展“救急难”工作是一个重要动因，要求通过构建社会救助制度体系和贯彻落实《办法》，更好地补短板、托底线，注意解决好困难群众遭遇的急难问题。

“救急难”是落实《办法》的重要内容。针对急难类型的多样性、特殊性和差异性，要遵循《办法》的有关规定，发挥好所有相关救助制度的功能，衔接使用好相关救助资源。其中：低保、特困人员供养解决基本生活问题，医疗、住房、教育等救助制度解决专门问题，临时救助解决突发问题，社会力量帮助解决个性化突出问题。

如何做好救急难工作：

一是要及时发现救急难对象；

二是要依据现行救助制度进行救急难；

三是要协调解决好救急难问题；

四是要充分发挥社会参与作用；

五是要快速上报解决特殊急难问题。