各州、市人民政府,省直各委、办、厅、局:

《云南省养老服务体系建设 “十三五暠规划》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

云南省人民政府办公厅

2016年9月6日

云南省养老服务体系建设“十三五”规划

为积极应对人口老龄化挑战，满足广大人民群众日益增长的养老服务需求，健全社会养老服务体系，根据民政部关于养老服务体系建设“十三五”规划的指导意见和《云南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，制定本规划。

一、规划背景

“十二五”时期，我省制定出台了《云南省社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》（云政办发〔2012〕119号）、《云南省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（云政发〔2014〕64号）等政策措施，大力推进以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系建设。截至2015年，全省共有城市公办养老机构134个，农村敬老院686所，居家养老服务中心1424个，养老床位比“十一五”末增长186%，达12.3万张，养老服务供给越来越丰富，社会力量参与养老服务业的局面逐步形成，为“十三五”时期全面加快推进养老服务体系建设打下了良好基础。

“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段。党中央、国务院高度重视老龄及养老服务工作，习近平总书记、李克强总理作出重要指示批示，对及早、科学、综合应对人口老龄化作出了系列决策部署。省委、省政府深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和考察云南重要讲话精神，坚持“四个全面”战略布局，贯彻五大发展理念，主动服务和融入国家发展战略，努力推动民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心建设，为全省养老服务事业发展提供了重大历史机遇。我省区位优越，气候宜人，生态环境优美，自然、生物、旅游等资源富集，边疆民族文化浓郁，康体养生养老优势明显。同时，我省已进入人口老龄化快速发展阶段，2015年，全省60岁以上老年人已达560万、占总人口的11.8%，预计到2020年将达607万、占总人口的12.4%，养老服务任务繁重。与日趋增长的养老服务需求相比，我省养老服务体系建设存在较大差距，主要表现为：养老支付能力较弱，养老保障、福利水平较低；养老服务设施建设不足，每千名老年人拥有养老床位数仅23张，与全国平均32张相比明显偏低；养老服务资源分布不均衡，管理服务内容、质量差异大；投资及组织实施以政府为主，社会资本作用未充分发挥；监管评估体系不完善，老龄产业发展滞后。“十三五”时期，必须抓住机遇，统筹规划，发挥优势，创新模式，激发活力，全面推进养老服务体系建设，让广大老年人在共建共享中有更多获得感、幸福感。

二、总体要求

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和考察云南重要讲话精神，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以满足老年人多样化、多元化的养老服务需求为目标，积极应对人口老龄化挑战，大力推进养老服务供给侧结构性改革，全面放开养老服务市场，充分发挥云南特色优势，加快建成与省情相适应的养老服务体系，提高养老服务对全省国民经济和社会发展的贡献率，提升老年人健康养老水平，让全省各族老年群众共享经济社会发展成果。

（二）基本原则

多元驱动，创新养老。充分发挥政府在规划制定、兜底和监管中的主导作用，市场在资源配置中的决定性作用，社会力量在养老服务中的主体作用，家庭和个人的基础作用，形成政府、市场、社会和公民“四力”协调驱动的动力机制。

改革创新，激发活力。重点突破养老服务体系建设的体制机制性障碍、法规政策盲点和禁锢发展的瓶颈，改革养老服务管理机制，激发社会参与活力。创新养老服务推进方式，改革资金分配方式，激发各地的自主性、积极性。改革公办养老机构的建设、运营和管理方式，激活存量设施。

补齐短板，提质增效。推进供给侧结构性改革，重点补齐普惠型养老、农村养老、医养融合等养老服务体系建设短板，由注重数量规模向更加注重质量效能转变，由注重普通床位的增加向注重增加护理床位转变，由注重硬件建设向完善软件建设转变，由一般服务向精准服务、急难服务、有效接续服务转变。

突出特色，发展产业。充分利用云南得天独厚的气候优势、良好的生态环境、丰富的旅游和生物资源，打造“七彩云南·养老福地”品牌形象，形成“产业”带动“事业”的格局。

（三）规划目标

1.健全养老服务体系。健全完善政府、市场、社会、家庭和公民各尽其责的养老服务责任体系，居家为基础、社区为依托、机构为补充相互衔接的养老服务供给体系，社会保险、社会救助、社会福利、社会优待配套支撑的养老服务保障体系，产业、事业、社会慈善共同发展的养老服务业态体系，生活照料、康复护理、辅具配置、精神慰藉、临终关怀、殡葬服务全程覆盖的养老服务照护体系，分类管理、科学评估、多方参与、社会监管、产品和服务质量及风险可控的养老服务监管体系。

2.强化养老基本公共服务供给。居家养老服务实现全覆盖，养老服务设施和站点覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的农村社区。全省养老床位数达21万张以上，每千名老年人拥有养老床位35张以上，其中，护理型养老床位达到30%以上，社会力量兴办养老床位数占全省总量的20%以上。

3.培育壮大养老产业规模。加快发展养老服务业，到2020年，养老服务业占全省服务业比重明显提升，养老服务产业成为我省新的经济增长点和战略性、先导性产业。全省接待养老旅游者达到1亿人次左右，养老旅游收入突破1700亿元，占到全省旅游总收入的20%。在养老服务产业领域涌现一批带动力强的龙头企业和富有创新活力的中小企业，打造一批养老服务产业集群，培育一批知名品牌，使我省成为面向全国的养老养生基地。

三、主要任务

（一）大力发展社区居家养老服务

1.加强居家养老服务站点建设。按照“资源整合、就近就便、功能配套、方便实用”的要求，加大城镇居家养老服务中心和农村社区互助养老服务站的建设力度。重点在城市社区及部分乡镇建设居家养老服务中心；在农村社区及部分城郊结合部社区，结合农村留守关爱体系建设，以老年协会为基础发展互助养老服务站。从生活照料、护理康复、精神关怀等方面提升中心和站点的服务能力，为有需求的老年人提供集中就餐、日托、健康、休闲和上门照护等服务，并协助做好老年人信息登记、身体状况评估等工作。符合民办非企业单位登记条件的服务中心，应当办理法人登记，其他服务中心可通过社区服务组织备案方式进行登记管理。

2.推进老年宜居社区建设。制定城乡规划时，要统筹建设适老性的公共设施、服务设施、医疗卫生和文化设施，积极引导、支持老年宜居住宅的开发，实施社区无障碍建设，推动社区适老化设施改造工程，不断改善老年人居家养老环境。在新建城区和新建居住（小）区，要按照人均用地不少于0.1平方米的标准，配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用；在没有养老服务设施的老城区和老旧小区，要通过购买、置换、租赁等方式补充完善社区养老服务设施。

3.推动形成多元参与的居家养老服务供给格局。鼓励建设社区综合服务中心，将养老设施、基层医疗卫生机构等公共服务基础设施集中设置，综合利用。鼓励养老机构将充裕的养老床位提供给需要短期入住的老年人，为照顾老人的家庭提供“喘息式”服务。鼓励专业养老机构利用自身资源优势，培训、指导社区养老服务组织和人员。鼓励企事业单位养老设施向社会开放。鼓励其他单位、居民家庭等利用空闲房屋建立社区托老所，开办以生活互助、文化娱乐等为主的互助点，为老年人提供日常托管服务。鼓励社会组织、家政、物业等企业、机构和社会工作者、志愿者队伍为居家老年人提供助餐、助浴、代购、代缴等上门服务。加强城乡社区老年协会建设，培育发展各类老年人互助组织，探索由低龄老年人为高龄老年人提供家庭互助服务模式。

（二）加快推进城市机构养老体系的建设与改革

1.加大城市养老机构建设力度。本着“提质增效、适当增量”的思路，通过现状挖潜、其他设施利用和新建等方式，扩大全省养老机构的总量供给。鼓励企事业单位、集体经济组织、社会力量利用自有土地、集体用地、闲置设施和技术优势，采取新建、改造等多种方式，为失能残障老年人提供集中照料、护理康复等服务。

2.加快城市公办养老机构改革步伐。鼓励有条件的公办养老机构开展改革试点工作，重点强化公办养老机构兜底功能。建立公办养老机构入住评估制度，优先保障经济困难的无子女、失能、高龄老年人的基本养老服务需求。改革公办公营养老服务机构人事、分配制度和管理方式，完善公办养老机构法人治理结构，激发公办养老机构的内在活力和发展动力。在公办养老机构开发设置社会工作专业岗位，配备使用社会工作专业人才，加强对普惠型辅具和专业化养老护理服务的运用推广，减轻护理人员工作强度，降低机构运行成本，提升机构服务水平，提高机构入住率。开展公办养老机构延伸服务，为民办养老机构和周边社区、农村提供养老服务技术、项目支持。

（三）切实提升农村养老服务水平

1.建设农村养老服务网络。完善农村养老服务的支持政策，在满足农村“五保”对象集中供养需求的前提下，支持乡镇“五保”供养机构改善设施条件并向社会开放，推行社会化改革，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。依托农村社区服务站（点），建设日间照料机构、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。鼓励农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等支持农村养老服务工作，积极组织与老年人有关的精神文化活动。加强农村社会工作服务网络建设，做好留守老年人、贫困老年人的社会关爱服务。组织开展邻里互助、扶老敬老等志愿服务，解决老年人实际生活困难。

2.加大农村养老服务支持力度。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。将农村未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益用于养老服务。城市公办养老机构要与农村“五保”供养机构建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。

（四）加快医养结合型养老护理体系建设

1.支持养老机构开展养老医疗服务。逐步增强公办养老机构床位护理功能，凡新建、改扩建的公办养老机构，其护理床位数不少于50%，所有养老机构能够为入住老年人提供不同形式的医疗卫生服务。鼓励养老机构按照规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医医院（含民族医院，下同）、临终关怀机构等，也可内设以老年病和慢性病防治为主的中医诊室、医务室或护理站，为入住老年人提供基本医疗和保健服务。

2.鼓励医疗卫生机构发展养老服务。全面落实老年医疗服务优待政策，所有医疗卫生机构要为老年人提供挂号、就医等便利的绿色通道。鼓励基层医疗卫生机构根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。公立医院资源丰富的地区，可积极稳妥地将部分公立医院转为康复、老年护理等接续性医疗机构，有条件的二级以上综合医院要开设中西医结合老年病科，做好老年慢性病防治和康复护理有关工作。鼓励基层医疗卫生机构、县级医院和老年病专科医院等医疗卫生机构与养老机构形成签约服务机制，有条件的医疗卫生机构可将护理服务延伸至居民家庭和城乡社区，为老年人建立健康档案，为社区高龄、重病、失能、部分失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、社区护理、健康管理等基本服务。

3.探索完善异地养老与就医结算政策。加快省内、省际基本医疗保险互联互通，打通异地养老就医结算渠道，推进参保地和就医地之间进行点对点的联网结算，解决异地养老人员结算不便问题。健全养老机构的医疗保险结算机制，符合条件的养老机构内设医疗机构可按照规定纳入城乡基本医疗保险结算范围。在老年护理医院和养老机构之间形成相互衔接的评估标准和有梯度的医保支付政策。

4.探索实施长期护理保障制度。探索建立与长期护理社会保险、商业性长期护理保险、护理补贴和临时救助相互衔接、互为补充的老年人长期护理保障制度，鼓励条件成熟的地区开展老年人长期护理保险制度建设试点。研究省、州市、县、单位和个人共同缴费、风险分担的机制，支持、引导保险公司等有关机构开发长期护理保险，并对长期护理保险的投保人给予适当补贴，增强老年人接受护理照料的支付能力。

（五）引导社会力量成为供给主体

1.全面放开养老服务市场。积极发挥财政资金的撬动功能，创新养老基础设施投融资体制，通过股份制、股份合作制、PPP、承包、“一院两制”和“互联网+”等模式，带动社会资本建设养老服务设施、运营养老服务机构、提供养老服务产品，促进养老服务业优质高效发展。社会资本投资建设养老服务机构，均可享受财政建设补助、当地运营补贴和国家支持养老服务业发展的税费优惠政策，符合条件的境外资本举办养老服务组织和机构可享受同等优惠政策。

2.加大社会养老力量培育力度。加快培育一批促进养老服务业发展的社会组织和中介机构，促进养老服务供给主体和供给方式多元化发展。支持鼓励学术科研机构、社会资本参与养老服务业的科研开发。畅通社会力量参与养老服务渠道，搭建社会力量参与养老服务平台。加大政府购买社会养老服务力度，完善、推广以居家养老服务为基础的政府代金券补助模式。

（六）发展养老服务产业

1.做好产业的规划和布局。充分发挥云南宜居宜养的区位优势和资源优势，促进养老服务与生物医药、大健康、旅游文化、房地产等产业的深度融合和规划的无缝对接，大力发展养老服务产业，努力打造“七彩云南·养老福地”品牌。抓好产业布局，结合旅游、宜居、中心城市建设，编制养老产业及养老设施专项规划，健全城市养老设施体系，发展城市养老产业。着力培育一批养老服务产业龙头企业，打造一批知名品牌，建设一批面向全省、全国和辐射南亚东南亚的康复护理、休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务养老基地。

2.发展旅游养老健康服务优势业态。主动适应中高端养老服务、旅游养老服务需求，重点发展融合旅游的养老健康服务业。以温泉康疗、乡村休闲、民族医药、生物保健和民族宗教文化等云南特色优势养老旅游资源为依托，打造与之相匹配的社区型、乡村型、景区型、酒店型、养老院型旅游养老业态，将我省打造成为集生态观光、长寿养生、休闲度假、民俗体验、康体疗养、文化体验等于一体的养老养生热点旅游目的地。

3.设立养老服务业发展引导基金。探索统筹福利彩票公益金与金融机构、社会资本共同投资设立养老服务业发展引导基金。基金实行市场化操作，通过政府贷款贴息、直接融资补贴等方式，引导各类金融机构和社会资本投向养老服务行业，进一步增强创新型养老服务中小企业的投融资能力。

（七）加快养老服务信息化建设

规划期内由省财政统筹安排1000万元，运用互联网、物联网、云计算、大数据等信息技术，加快“智慧养老”进程，促进养老服务资源整合，推动养老服务业与信息化建设融合发展。依托规模较大的信息技术公司、家政（便民）信息服务平台、家政服务公司、养老机构和社区服务中心，建设社区居家养老服务信息网络和服务平台，推动养老服务供给主体和需求主体的有效对接。积极推广基于移动互联网的老年人可穿戴监控、便携式体检、紧急呼叫等设备，老年人活动的关键地点如浴室、厨房、出入口和卧室的互联网传感器设备。

（八）保障老年人权益

1.加大老年人权益保障工作力度。推动修订《云南省老年人权益保障条例》。加强养老敬老思想教育和道德宣传、老年法律维权法制教育活动，健全老年人优待政策，加大老年人优待工作力度，动员组织各级各部门和社会窗口服务单位积极参与“敬老文明号”创建等活动，发挥自身优势为老年人提供更多的优惠、优待、优先服务，在全社会营造孝亲敬老的深厚氛围，切实保障广大老年人的合法权益。

2.建立健全老年人福利制度。建立公共财政对居家老年人的服务补贴和评估制度，开展失能、贫困老年人补贴试点，推动有条件的地方逐步建立经济困难的高龄、失能等老年人养老服务补贴制度。进一步完善高龄补贴制度，提高高龄老年人补助标准，建立与我省经济社会发展相协调的高龄补贴增长机制。

（九）加快推进人才队伍建设

1.加强专业化建设。建立老年护理专业教育机制，在有条件的高校、职业院校（含技工学校）开设老年人服务与管理专业，加快培养老年人服务与管理的专业人才。积极探索养老机构承接养老护理员培训激励机制，依托养老机构在人员储备和护理实践技能方面的优势，通过政府购买服务，打造基础型养老护理培训基地、学生实训基地。

2.建立职业化制度。加强养老服务人员职业培训，完善养老护理员职业标准，逐步建立养老服务专业入学补贴、行业入职补贴、在职培训补贴政策，逐步提高养老护理员工资待遇，对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的职级评定与晋升政策。民办养老机构和养老服务企业在职业技术职称评定、继续教育、职业技能培训等方面与公办养老机构享受同等待遇。对经营管理人员可尝试以分配股权方式予以激励。加快推进医师多点执业工作，促进优质医疗资源向养老机构辐射延伸。

3.引入专业社工、建立志愿服务制度。在专业养老服务机构中开发设置社会工作者岗位，在社区建立政府购买社会工作服务机制，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业的高等院校毕业生从事养老服务工作。加快培育社会养老服务志愿者队伍，推行志愿者注册制度，积极动员、组织、引导企事业单位、社会团体、慈善组织和广大市民为有需求的居家老年人提供各种公益性服务。探索养老服务志愿服务时间储备制度，促进志愿者服务的经常化、制度化。

四、扶持政策

（一）用地供应

各级政府要在城乡规划和土地利用总体规划调整完善中统筹考虑养老服务发展需要，依据新建养老床位的工作目标和年度任务，按照床位标准和建设规模确定养老机构建设用地规模，并在土地利用总体规划和年度计划上优先安排保障。民办非营利性养老机构与公办养老机构享有相同的土地使用政策，符合国家划拨用地目录范畴的，可以划拨方式办理；符合农村集体建设用地流转规定的，可使用集体建设用地。乡镇（村）兴办的养老服务设施，优先使用集体建设用地，涉及使用农用地的，按照农村公益用地办理农用地转用审批手续。鼓励社会资本参与养老服务设施建设，营利性养老机构的建设用地可优先保障，采取协议出让、招标出让等方式办理。严禁借“养老设施用地”变相进行商业地产开发。

（二）财政投入

坚持财政、彩票公益金、社会投入相结合的养老服务多元化投入机制，加大政府对养老服务事业发展的资金投入力度。在规划期内，省财政安排省本级财政资金不少于7.75亿元，省民政厅安排省本级福利彩票公益金不少于10亿元，省发展改革委安排部分专项资金。推动养老服务体系建设预算绩效改革，按照因素法、以奖代补等方式对省级补助资金进行科学分配。各级政府要完善资金筹措机制，建立社会养老服务体系建设专项资金，将本级承担的建设、运营经费列入财政预算并建立动态保障机制，进一步提高养老服务事业经费在本级财政预算中的比重；用于社会福利事业的彩票公益金，50%以上应支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。制定建设、运营补贴和收费减免等优惠政策，安排专项资金用于民办养老机构、公建民营养老机构的床位运营补贴。对用自建产权用房新办民营养老机构、租赁用房新办民营养老机构且租期满5年以上的，每张床位分别给予一次性建设补助10000元、5000元，省级和州、市、县、区各承担50%。探索建立失能、半失能困难老年人长期护理服务补贴制度，完善对特困老年人养老服务补贴制度。

（三）税费减免

各地、有关部门要严格贯彻执行国家和我省出台的税费减免政策，确保各项政策的落实，切实减轻养老服务机构负担。认真落实支持养老服务业的税收优惠政策，对福利性、非营利养老机构自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，对经批准设立的养老院内专门为老年人提供生活照顾场所占用耕地免征耕地占用税，对符合条件的非营利性养老机构按照规定免征增值税、企业所得税。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，按照规定准予在计算其应纳税所得额时按照税法规定比例扣除。经工商部门登记的符合条件的养老服务组织和机构可按照规定享受中小企业、小型微利企业和家庭服务业等税费优惠政策。认真落实价格和收费减免政策，各类养老服务机构免收有线电视入网费、安装费，有线电视收视维护费按照不高于所在地居民用户的收费标准给予适当优惠。非营利性养老机构免征房屋所有权登记费、防洪费、无害化净化池工程材料费、征地管理费、水土保持设施补偿费、城市基础设施配套费、防空地下室易地建设费，排放污染物经环境保护部门核准达标后免收环境监测服务费、排污费。凡省内登记的失业人员、残疾人、退役军人以及普通高校毕业生创办养老服务机构的，按照规定享受有关优惠政策。养老机构生活用电、用水、用气、用热全部按照居民生活类阶梯价格第一档价格标准执行，使用固定电话、宽带互联网费用按照家庭住宅价格执行。

（四）金融支持

鼓励和引导金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，改进和完善对养老服务的金融服务。稳步推进以房养老、养老信托、养老资产管理、产业引导基金等金融创新；支持各类养老服务设施及养老信息化等建设工程创新融资方式。鼓励银行业金融机构根据养老服务业发展导向和经营特点，专门制定养老服务信贷政策、开发特色信贷产品，建立适合养老服务特点的授信审批、信用评级、客户准入和利率定价制度，为养老服务业提供差异化信贷支持。拓宽养老服务业直接融资渠道，积极推动符合条件的养老服务企业上市、“新三板”挂牌和发行债券融资，鼓励股权投资基金支持养老服务。加大保险对养老服务业的支撑和保障，鼓励保险公司投资养老服务业，创新保险产品和服务方式，大力推广老年人意外伤害险、养老机构综合责任险等险种。争取在经济条件较好、房地产市场较为规范、当地政府支持的州、市开展住房反向抵押养老保险试点。鼓励各类融资担保机构、金融租赁公司、信用评级机构等在养老领域开展业务。探索公益创投、PPP等方式，吸引国内外社会资本投资养老服务业。

五、保障措施

（一）加强组织领导。各地、有关部门要把养老服务体系建设作为经济社会发展和全面建成小康社会的重要内容，作为保障和改善民生的重要举措，进一步加强组织领导，健全完善工作机制，一级抓一级，层层抓落实。各地要加强上下级规划之间、总体规划与专项规划之间的衔接，因地制宜研究制定本地的实施办法。省直有关部门要根据主要任务分工和职能职责，尽快制定具体政策措施。民政、发展改革、财政、旅游发展、卫生计生、住房城乡建设、老龄、科技、人力资源社会保障等部门要履职尽责、密切协作、形成合力，统筹推进各项工作，确保规划目标任务按时圆满完成。

（二）提升养老服务法治化、标准化、规范化水平。推动出台《云南省养老服务促进条例》，制定养老机构分类与命名、养老机构纠纷预防与处理、城镇居家养老服务中心和农村社区互助养老服务站设施设备配置、养老机构康复辅具配置、居家养老服务基本规范和老年人能力评估等标准。建立完善养老服务市场准入、退出的登记和监管制度，完善养老机构设立许可和监管办法，加强养老机构的消防安全监管，建立分级分类的消防安全管理体系。建立养老机构监管信息披露制度，强化对养老机构、服务组织的服务质量和运营情况监管。建立健全养老服务发展统计、评价与监测指标体系，科学、准确、及时反映养老服务发展状况。加强资金监管，确保资金使用规范、安全高效。

（三）创新工作推进方式。加强养老智库建设，建立养老服务业专家委员会，组织省内外专家深入研究影响我省养老服务事业和产业发展的重大课题。开展推介引进行动。每年在全省范围内梳理一批典型项目，以组团方式在国内外发达地区召开推介会，统一向社会以独资、股份制、股份合作制、PPP、承包、托管等方式招商引资。加强对标杆企业的分析研究和项目对接，积极争取省外知名养老服务集团、连锁机构、投资公司的有关项目落地云南。开展养老服务试点示范工作。遴选3—5个州市、10个县市区，对养老服务综合改革、少数民族特色养老、公办养老机构改革、护理保险、农村互助养老、中医药健康养老、智慧养老、异地旅游候鸟式养老、全龄化宜老社区、养老服务人才队伍建设等影响养老服务体系建设的重大问题进行试点示范建设。

（四）加强督促检查。各地、有关部门要加强对规划组织实施的督促检查和工作指导，积极开展规划实施情况动态监测和评估工作，认真落实本规划确定的约束性指标以及工作任务。省民政厅、老龄办要会同有关部门加强对规划执行情况的监督检查，确保责任到位，任务落实。

编制背景

党中央、国务院和省委、省政府高度重视人口老龄化以及养老服务体系建设问题。2016年2月23，习近平总书记就人口老龄化问题作出重要指示，明确指出“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。要立足当前、着眼长远，加强顶层设计，完善生育、就业、养老等重大政策和制度，做到及早应对、科学应对、综合应对。此事要提上重要议事日程，‘十三五’期间要抓好部署、落实。”李克强总理作出重要批示，强调要“围绕科学应对人口老龄化问题，结合‘十三五’规划编制实施，抓紧研究提出相关政策建议，并注重可操作性”。

2016年5月27日，中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策的集体学习时强调，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，努力挖掘人口老龄化给国家发展带来的活力和机遇，努力满足老年人日益增长的物质文化需求，推动老龄事业全面协调可持续发展。省委书记、省长陈豪同志高度重视，就贯彻落实中央领导同志重要指示批示精神专门作出安排部署，要求加快构建以人口战略、生育政策、就业制度、养老服务、社会保障体系、健康保障、社会参与等为支撑的人口老龄化应对体系，大力发展具体有云南特色的养老服务业，培育新的经济增长点，实现老龄事业与经济社会协调发展，为与全国同步全面建成小康社会、谱写好中国梦的云南篇章作出积极贡献。

规划主要解决的问题

（一）明确政府在养老服务体系建设中的职能定位。养老服务包括基本养老服务和非基本养老服务。基本养老服务，指老年人基本的物质生活、精神生活、医疗健康等，包括助餐、助洁、助浴、助急、助医、助行等日常生活服务，以及健康管理、医疗康复护理、精神慰藉、社会参与、养老服务需求评估和社区适老化改造等。非基本养老服务指其它个性化、增加幸福指数的需求。“十二五”时期，由于财政投入有限，养老服务主要业务被局限于针对兜底对象（三无、五保、优抚、失独、特殊困难老人）的政府直接投资的基本养老服务设施建设。当前全国的总体趋势是基本养老服务均等化，即政府逐步为所有老年人提供养老服务公共产品，基本养老服务对象扩展到所有老人。同时，为满足所有老年人个性化、多样化的养老服务，通过市场化手段大力发展社会养老服务业。新时期政府在养老服务体系建设中具有三大职能：一是兜底对象的养老服务，二是针对所有老人的普惠型基本养老服务，三是养老服务产业培育、监管与市场调控。“十三五”规划中要综合统筹，实现好这三项职能。

（二）人口老龄化对云南省既是压力也是机遇。人口老龄化对云南省是民生支出压力也是产业转型升级的机遇。我省产业基础薄弱，但在养老服务业方面有气候、生态等方面的天然优势。发展养老服务产业是云南省经济转型升级、发展大服务业，寻找经济新的增长点的重要路径。这使得养老服务体系建设在工作出发点上由以往保障民生向保障民生和促进经济转型升级双重意义上转变。变压力为机遇，发挥优势，主动将养老服务业与云南省8大战略产业相融合，发展养老服务产业，形成产业带动事业的格局，是“十三五”养老服务体系建设的重要改革方向。

（三）统筹做好基本养老服务保障。做好基本养老服务保障是政府的首要职责。当前我省基本养老服务保障总体比较薄弱，质量水平不高，结构失衡：每千名老年人拥有养老床位23张，与全国平均数32张还有差距；床位中护理型床位比例很低；因选址和服务管理差异，床位闲置和一床难求的矛盾现象并存；居家养老网络建设刚刚起步等等。为此，规划提出“十三五”期间“居家养老服务实现全覆盖，养老服务设施和站点覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的农村社区。全省养老床位数达21万张以上，每千名老年人拥有养老床位35张以上”的目标。为实现这个目标，规划明确了以下任务：一是全面加强居家社区养老服务。社区和居家是最重要的普惠养老模式，要在加大居家养老服务中心建设基础上，加强对小区养老服务设施综合利用和供给。二是推广切实可行的农村养老模式。针对农村老人基数大、经济能力弱、居住分散、空巢以及不愿离开乡土等情况，规划提出在农村社区大力推行不离开乡土的农村幸福院和互助养老服务模式。三是建设医养结合型养老护理体系。针对机构护理型床位缺乏、供养人员护理需求较大的情况，规划要求逐步增加护理型床位，凡新建、改扩建的公办养老机构，其护理床位数不少于50%，到2020年，护理型床位达到总床位数的30%，65岁以上老年人健康管理率达70%以上，同时尽快完善养老医保支付政策和建立长期护理保险制度。四是加强“互联网+养老”平台建设。“十三五”期间，云南省要建设养老服务管理平台、居家养老服务信息平台，打造没有围墙的“虚拟养老院”。

（四）创新发展养老服务产业。云南有没有做好养老服务业的基础和优势？在养老服务业或者老龄事业中哪个环节能打造出有核心竞争力的产业？云南省气候舒适宜人，四季如春，自然环境优美，空气优良，中草药资源、疗养资源居全国前列。综合产业发展的要素（天然的资源禀赋、市场需求规模、产业与产业链聚集、政府的政策支持、兄弟省份之间的竞争态势）分析，云南省发展养老服务的优势业态主要是康体养生养老、旅游养老服务。 “十三五”期间云南省需要在这些领域集中发力，补齐短板，采取有效措施，获得重大突破。

（五）加强养老服务供给侧改革。养老服务体系建设涉及到政策、资金、人才、技术等方方面面，每个环节层面都面临着建设任务，“十三五”期间云南省如何将有限的资金发挥出最大杠杆效益，实现“四两拨千金”效果？这就需要加快推进养老服务供给侧改革。具体做法一是改革资金分配方式，省级筹集资金按照因素法通过基础补助和以奖代补的方式下拨给各个州市县，建立激励机制，激发各地的自主性、积极性。二是改革资金政府直接投资方式，注重形成政府、市场、社会、家庭多元驱动的机制。规划提出引导社会力量成为养老服务的主体，政府通过补贴和购买服务的方式鼓励社会力量参与机构养老、居家养老、养老产业、医养融合等方面建设。发挥家庭和个人的基础作用，措施包括探索制定支持家庭照护政策，为照顾老人的家庭提供相应服务，大力发展农村互助型养老和志愿者服务时间储备制度，稳步推进以房养老等。三是政府投资兴办的养老服务机构改革。对全省公办养老机构、农村敬老院、居家养老服务中心等开展社会化改革工作，激活存量设施。

基本框架与主要内容

规划文稿主要由规划背景、总体要求、主要任务、扶持政策、保障措施六个部分组成。现解释如下：

（一）关于大力发展社区居家养老。这主要基于三点判断，一是社区支持下的居家养老服务或者说社区和居家养老服务需要覆盖95%以上的老人，是最重要的适度普惠养老。二是普通老人健康状态下最理想模式社区支持下居家养老。三是当前绝大多数老人失能半失能之后是靠的还是家庭护理，政府应支持家庭照料。这在新加坡养老服务体系中有成功实践。所以新形势下社区养老和居家养老已经不可分割，社区养老不仅仅只突出社区居家养老服务站（中心）建设，还要支持家庭照护和居家养老、改善社区养老服务设施、发展老年人文体娱乐服务、拓展老年人的社会参与等。

（二）关于加快机构养老的改革与建设。我们说居家养老很重要，并不意味着机构养老不重要了。当前我省养老机构建设还是面临着增总量、定准位、改机制问题。根据测算，为实现“十三五”的建设目标，还需建设养老机构床位8.7万张，任务还很重。但就建成的床位使用情况来看，空置率还很高，究其原因，主要是老人去机构养老主要是失能、半失能之后的医疗护理需求，当前，我省机构养老的医疗护理功能还是不突出。所以新建、改扩建的公办养老机构，要求其护理床位数不少于50%这一指标。

现在有些公办养老机构定位不准，有的追求豪华装修和宾馆化；服务对象脱离兜底保障对象，甚至出现关系照顾；运作方式上与社会力量争资源。所以公办养老机构改革就是要回归公办机构本质，做好兜底保障和政府投入资源高效利用。大力开展公办养老机构改制试点，提升公办机构运营效率，全省范围拿出10%的机构进行公建民营等方式管理运营。

（三）关于切实提升农村养老服务水平。农村老人由于基数大、经济能力弱、居住分散、空巢、远离医疗机构等情况，农村养老又是利润非常薄弱、社会资本几乎不会进入的领域，农村养老形势非常严峻。当前农村养老服务体系主要是“乡镇中心敬老院+农村幸福院”、 “居家养老服务中心”模式，这两类机构由于运营成本高，护理能力较弱，离农村老人住处较远，闲置率较高。“十三五”期间应深入分析制约因素，规划提出具体措施建设好和守住这些农村养老阵地。同时，尊重农村自治组织的创新，学习借鉴河北“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的“幸福大院”模式，走出一条契合云南实际的农村互助养老之路。

（四）关于加快医养结合型养老护理体系建设。老年健康和护理问题，是养老服务中最突出最紧迫问题也是消耗老人最多金钱和精力的问题。根据第六次全国人口普查数据统计测算，我省失能老人总数接近20万人，另有约163万老年人需要适度照护，老年人护理服务需求很大。发展医养融合，对医疗系统来说可以解决老年人长期占用病房、医疗资源紧张、政府医疗保险支出负担沉重问题，对养老机构来说可以解决养老机构吸引力、护理人员待遇、盈利能力问题，同时这种方式将大幅降低老年人医疗护理成本。

从全国各地实践情况来看，医养融合和养老护理体系建设具有较大发展和政策创新空间。一是养老机构为主体的以“养”为重的拓展医疗服务类型。包括养老机构内设医疗机构和养老机构托管于医疗机构两种形式。二是医疗机构为主体的以“医”为重的拓展养老服务类型。包括医疗机构增设养老功能、医疗机构开办养老机构、医疗机构转型老年病专科医院、老年康复院、护理院等3种形式。三是医疗机构与养老机构合作“医养并重”的融合服务类型。包括医疗机构与养老机构联盟协作、社区居家养老服务中心与医疗机构协作等。四是完善异地养老与就医结算政策、建立长期护理保险制度，增强老年人接受护理照料的支付能力。国外的护理保障制度已臻成熟，国内青岛、上海、北京等城市在积极试行，云南省也可作有益的探索。

（五）关于引导社会力量成为供给主体。制约社会力量发展养老服务的主要问题是土地、投融资、税费、财政和补贴政策问题。2013到2014年国务院、各部委出台了大量政策、云南省也出台了64号文件解决这个问题，当前最需要将这些文件落实细化。这部分内容文本单独列在了扶持政策部分。

（六）关于发展养老服务产业。今后10年，随着50-60年代出生的人进入空巢期，这批老人经济能力较强，养老理念较为开放，习惯了不跟子女居住，所以老年社区、异地养老、疗养养老、旅游养老、候鸟式养老等这些养老服务业中利润较高的业态将会得到快速发展。云南省的气候、旅游资源和物价水平在发展这些业态中有重大优势，康体养生养老、旅游养老服务是云南省老龄产业、养老服务产业发展的重点。规划提出要促进养老服务与生物医药、大健康、旅游文化、房地产等产业深度融合，努力打响“七彩云南·养老福地”品牌。重点发展旅游养老健康服务优势产业，将云南省打造成为集生态观光、休闲度假、长寿养生、康体疗养、民俗文化体验于一体的养老养生热点旅游目的地。同时提出，学习诸多兄弟省份的做法，设立养老服务业引导基金或者产业发展基金，进行市场化操作，通过政府贷款贴息、直接融资补贴等方式，引导各类金融机构和社会资本投向养老服务行业。

（七）关于加快养老服务信息化建设。以互联网、物联网、大数据、机器人等为主的信息与自动化技术是最终解决养老支付水平低与养老服务成本高之间矛盾的出路。信息化技术对提升养老服务水平促进作用是全方面的，一是有利于提升政府行政管理水平，二是有利于机构养老的高效运营，三是有利子女对老年人远程监护，四是有利于老年人自我看护，五是“互联网+”养老服务平台能有效解决养老服务业中信息不匹配导致服务成本高、信息零散导致规模效应低、配送成本高问题，让养老服务需求方和供给方有效对接，使得养老服务形成高效市场。但是现有智慧养老服务提供商缺乏管理创新、模式创新、资源整合力度不够，“互联网+养老”成本较高、给老年人带来附加值低，还没有找良性发展模式。这需要政府加大政策引导和支持力度。

（八）关于立法和规范管理。目前，天津市已经出台了《天津市养老服务促进条例》，北京市出台了《北京市居家养老服务条例》，浙江、江苏等省市都加快了立法进程，对养老服务进行规范。当前，我省养老服务体系建设主体责任不明，规范管理、标准建设落后，各类养老服务机构产权不清、性质不明、人员不定、权责不清、运营风险很高，通过立法对落实各级政府的主体责任，明确各主体的权利义务、责任、风险分担方式，激发社会力量参与的积极性，规范行业管理都具有最基础性的作用。同时，为应对快速蓬勃发展养老服务市场，政府应及早建立政策法规监管、质量监控体系，推进养老服务管理标准化规范化建设。

（九）关于创新推进方式。本次规划提出“推进组+智库+对外推介引进行动+对内试点”四维一体的养老服务工作推进体系。着力解决云南省养老服务体系工作协调、政策研究、资源引进和先行先试，走出一条有云南特色的养老服务体系建设之路问题。

云南省社会力量基础薄弱，需要引资、引智、引企业、引项目走出去，整合外部资源，促进跨越式发展。需要试点突破，形成本土化模式。成立社会养老服务体系建设领导小组（或联席会议）以加强全省涉及养老服务体系的各部门之间的统筹协调，增强政策制定的系统性、科学性、衔接性和连续性。同时，应加强智库建设，从事务性工作中超越出来，深入研究重大课题、众多政策，做好跨部门跨领域的学术交流。